贾康：加强基建投资的重点、难点和政策研讨

2022年5月24日下午，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛月度研判会于线上召开，主题为“新阶段加强基建投资的重点、难点和政策”，财政部财科所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康出席会议并发表主旨演讲。

加强基建投资的重点、难点和政策研讨

我谈谈自己对于“新阶段加强基建投资的重点、难点和政策研讨”这方面的基本看法。我知道确实存在着由来已久的争议。

首先，我认为我们在新阶段上的高质量发展，是需要有中高速区间的保障速度相伴随的，这样才能够如愿实现中央“新的两步走”现代化战略目标。那么有效投资对于扩大内需、构建内循环为主体的新发展格局，形成保障速度同时优化结构提高发展质量、增强可持续发展的后劲，以及很多人关心、我认为关心得有道理的调动消费潜力，应该说具有“关键意义”。我愿意特别强调，现在政治局会议已把这个“关键”的字眼直接表述出来了）——尤其是当下，我们应对去年下半年以来中央认清的三重压力，很有必要强调适度超前地安排基建投资，去年中央经济工作会议已经把这一点明确地作为一个工作方针了。今年3月中旬两会过后，克强总理所说到的“超预期”的问题，形成了严峻的局面和挑战，更要求我们要强调有效投资的这个关键作用。如果没有这个关键问题的正确处理，如果只关注刺激消费，那显然将是人们所寄予希望的消费，会变成无源之水，无本之木。

那么现在就得正面讨论咱们今天题目里面说到的重点。我理解中央其实在前面已经非常清晰地勾画了，“新基建”显然是重点。新基建就是为了要紧紧跟上硅谷开创的世界范围内引领创新潮流的“新技术革命”，一定要跟上“新经济”“数字经济”发展的大潮。以数字经济在中国的进一步发展、升级的发展提供硬件支撑为核心内容的这些新基建，中央层面又已给出了七大项重点，这里面具体到比如5G网络，工业和产业互联网，我们已经有国际前沿水平的特高压输变电系统的数字化匹配条件建设，数字化的充电桩系统的建设，数据中心，人工智能中心等等。这些重点，它们也一定会跟老基建领域里的一些短板的建设、以及所需配套的建设相互呼应。我们老基建领域里要做的，也有非常多的非做不可的事情。所以，我过去用过这个说法，现在我认为仍然可以明确表示这样一个认识，就是中国有效投资的可选项目，其实俯拾皆是。时间关系我简单举几个例子。

比如看现在北上广深，中国的一线城市，直观上也是高楼大厦林立，很有现代化的气象，但你拿北京跟纽约、东京比一下，老百姓收入增长以后要买机动车，所处场景完全不同。北京为什么现在已经是几千个号里才能中一个，才能买上车呢？这是国际笑话了。对纽约和东京查一下，机动车拥有率都比北京高，人家为什么不用采取这样笨拙的办法呢？那就是他们那边总体的基础设施在“公交系统”这个概念上来说，首先已有一个托底，就是四通八达、密度足够的轨道交通网。特别是东京，它的那个密度甚高，中心区域轨道交通网跟其他方面的整个连通，还有三到四层的立体化建设，都已到位了，残疾人在几层之间的转换，都不成问题。这样，老百姓有了收入以后，想买机动车就买机动车，买机动车买来干嘛呢？是应急，还有到了周末、到了节假日往外开，去享受生活。北京、上海为什么做不到这一点？我们自己虽然在加紧建设轨道交通网，但是远远不能形成托底的有效供给，这就是明显的缺陷、明显的短板。没有别的选择：北京的地铁“起了个大早，赶了个晚集”，必须把它建到位，资金不够得用PPP建，四号线逼出了用港资的PPP，效果不错，16号线又是港资来做PPP，为什么以后这方面不继续更积极地做呢？应该抓紧赶快做呀！北京现在离国际化大都市在基础性公交系统支撑这方面的差距，太明显不过了——没有别的选择，天文数字的资源要砸到地底下去，要赶快把这个轨道交通系统建出来。北京如此，全国几百万人口规模以上的几十个中心城市，其实大同小异，都得赶快做这个事情，不要再吃北京这样的教训。上海、深圳现在也都面临着北京类似的问题，动不动就塞车。塞车如此严重，必须是在基础设施建设方面解决瓶颈，老百姓以后能够用轨道交通网解决最基本的“出行首选”的问题，特别是大量上班族的通勤问题，那自然而然就形成了一个新境界：你可以让他们买车，但是他们首选是如果住在郊区，早上开到节点上政府规划好的平价停车场，停了车以后进入轨道交通网，安全、准时、少污染、少烦恼到达目的地，这就是一个现代化的条件配套了。我们现在离这还差之甚远。

还有就要说到停车场、停车位。看起来似乎是一个并不太重要的事情，其实在中国经济生活中已经可以说极其重要：体会体会在北京停车难，体会体会在北京停车难的情况之下政府的逆向操作——还越来越多地画出禁停的线，越来越起劲儿地跟老百姓找麻烦，那是由于有罚款还是有什么刺激？越来越跟老百姓为难。美好生活的向往在这方面，瓶颈是越卡越紧。那么怎么办呢？有关部门几年前就说了，全中国大概缺五千万个停车位，现在又说，不止五千万个了，那别无选择，必须赶快建。这些停车场、停车位怎么建？那还要高水平的规划。比如北京的平安大道，当年建好了作为一个重要的政绩——终于开通了和长安街平行的东西走向的另外一条干道，所有的配置都是最高档的，两边的店铺是雕梁画栋，学的颐和园，第一批的路灯是宫灯式的，我印象很深。不惜工本做了这些以后，就是没有规划停车场、停车位，这么多年了，平安大道两边机动车停不下来，店铺嗷嗷叫，人气就是上不来。那么现在怎么匹配呢？只能学北京公安局逼出来的办法，在它门前干警用的停车位，是立体的；潘家园也是逼出来的，有立体停车场——在平安大道两边只能是再赶快建立体停车场、立体停车位。技术上没有问题，几年前我就听民营企业说，他们早已经开发好了，一个车位，往下五层往上五层，一个位置变成一共停十辆车，最高的、最低的调到地面开走，50秒之内解决问题。这种事情结合着PPP做，更是得心应手，只要一旦竣工交付使用，就有现金流，所以政府给规划，给个引导，会很好地调动政府体外的民间资本，就可以把这些事情做出来。全国五千万个以上的停车位现在还要考虑越来越多要配充电桩。咱们就假定说，一个停车位有十万块钱平均的建设投资需要（实际上可能打不住），那是多大的投资量？千头万绪里的这么一件事儿，就是五万亿，算出来比当年的四万亿一揽子投资计划账面的投资规模还要大呢。

还有一个例子不得不举，就是老旧小区改造。中央这几年也反复强调了，大家可以简单算算，这得要多少投资？老旧小区不是说老到二十多年、三十多年以前，就是十几年以前，比如我所在的小区，就非常直接地体会到，十多年前入住的时候，这种四层、五层的居民楼不装电梯天经地义，大家早已经习惯了，但现在不行了，老龄化了，生活水平提高了，向现代状态看齐了，普遍要求要加装电梯。加装电梯技术上有没有什么可解决方案？看起来非常简单，一个玻璃筒子式的，二三十万就可以了，一个楼门里十几家，每家出个一万多块钱。那种低中收入聚集的老旧小区里，政府可能就得给点儿补贴，给点儿启动资金，然后你可以让企业进来，把建设和运营连在一起，又是PPP。这对老百姓美好生活需要，是个非常好的满足，对于整个中国现在调动我们的供给潜力来提升经济景气，增加就业，让老百姓生活质量提高，等等，有一大堆的好处。全中国多少老旧小区需要改造？大家可以算算账需要多少投资。

还有更多的，多少年可能干不完的海绵城市建设。郑州说花了几百个亿，但是效果不行，去年一场大水，揪全国人民的心哪。那你就必须总结经验教训，为什么几百亿下去以后还是不行？必须把这个事情攻关解决，把海绵城市建得像模像样。北京我知道海淀公园那里，就是海绵城市的一个试点区域。北京也赶快要把这个事情做好。前些年咱们吃了教训，一场雨下来，结果在北京一些地方，立交桥下面淹死人。这种事情不能让它再发生了。地下综合管廊，按我的说法，有关部门应该赶快把它定为新区的标配——新区不按地下综合管廊建设，不许开工。老区没办法，慢慢往回找吧，多少年才能改造得完。新区你按这个做，确实要增加一大笔投资，但这个事情从各个方面来看，都有它的合理性，应该这样规定。

还有什么呢？就是国家的一些重点项目，原来的几大项目基本完成以后，现在又冒出了一些，比如川藏铁路。这种类型的大工程，我觉得那就应该审时度势，它建设的逻辑、道理，跟青藏铁路是一样的，你不能说它建成以后能盈利，但是从整个全局出发，这是公共产品，需要在这方面早早把这个干道，纳入我们投资建设的通盘规划里。说到另外一个方面，乡村振兴所要求的建设项目，那在中国各个地方政府层面，应该及早做可行性研究，及早纳入国土开发规划，及早配上我们必须适当超前的基础设施建设这样的定制化方案。所有这种，时间关系，我不展开再举例子了。

从要素来说，中国现在什么都有：我们有钢材，有水泥，有劳动力，有技术力量，有管理力量，这些事情——我说的俯拾皆是的这些投资的可选项目，难道不应该顺应着当下我们紧迫的扩大内需、加大宏观调控力度的需要，以及衔接中长期我们要有相当战略高度的“新的两步走”，从短期联到中长期的考虑，来把它更好按照中央所说到的方针，形成实际操作吗？

刘主任一开始讲要务实，我觉得这个事情确实一定要务实地把它看清楚，抓住抓好，及时向有关部门做出我们积极的建设性的意见建议——反映上去，更好促进这方面把事情做实做好。

接着我要说说后面的难点。我觉得最突出的难点，就是政府财力的有限制约。我们现在很多同志在担心负债率、赤字率等等。客观地讲，确实我们还有非常明显的“政策冗余度”，这也是中央现在非常明确使用的一个术语了，就是有空间。有空间但是得谨慎使用这种空间，还得给后面留出余地，那么怎么认识政府财力有限制约的情况之下，我们要做这些事情它应有的创新呢？我觉得特别重要的，就是所谓“守正出奇”的机制创新，它要对接在政策性金融、PPP、REITs、产业引导基金等等所能产生的乘数放大效应上，能够“四两拨千斤”式地由政府出引子钱，政府出引导性的“第一推动力”，后面跟上的，是可能放大若干倍的非政府主体资金力量一起来做。PPP在2014年，被国务院领导强调作为主抓的创新重中之重，很有道理。有了一个大发展之后，曾经合乎逻辑地在波浪式发展中稳了几年，现在政治局再次特别强调积极推进PPP的创新，逻辑非常清楚，我也认为势在必行。它正是一个放大效应：PPP里面很规范地在现代企业制度的标准形式——股份制这个框架之下，形成一个个特殊项目公司（SPV），这里面的股权非常清晰，而且以后发展中它还可对接到我们资本市场上类固定收益产品交易市场的进一步丰富和发展，对接到我们法治化的推进，对接到整个中国基础设施建设里绩效的提升，也推动混合所有制改革，推动改进民生这些事情能做得更实更好、更快到位。这么多的好处，它实际要求的所谓规范化，其实就是法治化、专业化、阳光化三个维度。这三个维度抓好了，我认为就是达到了规范化。很遗憾的，就是搞了这么多年，由于我们两大管理部门在一些核心的关键词上都谈不拢，PPP法推不出，后来说退而求其次推条例吧，几次明确宣布年底之前一定出条例，结果一直就出不来。这个事情没有别的选择，倒逼我们现在要赶快把条例形成，凝聚基本共识。推出PPP的条例来使红头文件升级，这是当务之急，而且要澄清一些我认为严重干扰推进过程的公权机构的一些错误观念。比如最高法曾经在这个领域里面做了个司法解释，说PPP的合同在很多的情况之下可以认为是行政协议、行政合同，这是完全错误的方向。什么叫行政协议？行政的实质问题，是上下级领导关系，形成的文书那是备忘录。PPP必须是政府和企业在“民事”这个概念之下，于民法规则之下，以平等的主体身份共同受《合同法》的约束，这才有可能形成稳定的可预期的双方合作关系，才可以去应对未来二十几年、三十几年，甚至长达半个世纪时间段的稳定性的考验。这个法治建设，那就是它的规范性。对专业化，已经强调了多年，这方面我们当然可以总结经验，进一步提升专业水平，我们有越来越实力雄厚的这些中介机构、专业团队，政府和企业可以通过购买服务的方式，得到他们的智力支持。阳光化，本来就是PPP替代原来基建里那种弊病丛生机制的一个最好的优点之处，众多的方面共同知情，除了少数招投标商业秘密不能够直接公开以外，其他是前所未有的阳光化，那就可以最大化避免设租寻租和扭曲。很遗憾，我们现在实际生活中，往往还有变相的处理，说是公正的招投标，实际上很扭曲的这样一些事情。对此我们不否认，但是方向上是要把这些扭曲排除掉。所以，我愿意说这个难点，是在大方向明确之下，我们怎么把相关的事情做好，做出应有的规范来。

而且PPP的发展，也引出大家对于地方隐性债的担忧，防范化解隐性债这方面具体分析，其实最主要的出路就是“堵不如疏”。如果说PPP里容易出现的一种“明股实债”，那你开通类固定收益资产交易平台的通道，它会自然而然从原来的要“堵”的事，变成“疏”的事了。在PPP前面有了比较好的发展态势之后，天津、上海隔一天，各自明确宣布成立的类固定收益产品、资金产品交易平台，其实就是对着PPP来配套的，这样的一个股权进出通道，如果能够跟着我们资本市场的发展规范化，那你就不用太担心什么明股实债了。这些事情堵不如疏，是一个“大禹治水”的古老智慧，这里面看起来的一些难点，其实要加上这样一些我们积极的作为，配套改革中这样应该做得到位的事情，是完全可以解决的。还有一些隐性负债方面值得分析的事情，时间关系我就不展开说了，我觉得都可以对接到所谓堵和疏结合里面，总体来说通过制度建设体现“堵不如疏的高水平”这个命题上去。

最后我想说一下自己在政策取向方面的几点建议。

第一个，我认为当下应该积极向有关部门建议，对于在宏观调控扩张力度加码这方面，坚决落实中央所说的基础设施适度超前。我们对此写过论文，十多年前就发表了，是指出中国改革开放以后总结一下基础设施建设方面出现的偏差，最主要的不是超前了，而是提前量不够。由于我们种种制约条件，资金不够，机制不活，踮踮脚能做到的那样做了以后，没过几年中国超常规发展的需求，又超出了竣工项目的有效供给能力，你就不得不再次又重新做增量方面的投资。比较典型的北京首都机场，前面的二三十年，三次扩建，扩建的节奏都有点儿手忙脚乱了，T1、T2、T3就是这么来的，最后不得已又搞了个大兴机场。如果三步并作两步，算总账更合算，为什么不能三步并作两步呢？资金不够，又想不到PPP，人家美国的丹佛机场几十年前就是PPP，政府钱不够，但是可以拉动社会资金来做，几十年以后人家也不用扩建。这些事情算总的大账怎么更合适？要适度超前，但是一定要配上机制的创新。

所以，力行机制创新这方面，是跟着来的第二点建议。我觉得追求乘数放大效应，PPP是个例子。另外，我们过去用过、其实现在这几年又不得不大规模使用的财政贴息，它也是一个放大：贴息那几个点，它的倒数就是放大的倍数。贴息可以用在去扶助小微企业使他们能够生存下来，能够托住基础就业的这样一个基本盘，当然我们也可以贴息的方式，支持一些建设项目，这比政府自己把钱凑足了去干事情那个机制，要好得多，它的乘数放大效应也是非常明显的。还有就是产业引导基金，它支持一些投融资项目，也是母基金不直接上阵，以一些特定的机制，一些规范化的调节，拉出非政府主体有积极性参加的一大群子基金，然后权责利的约束落在子基金的操作层面上，顺应产业政策、技术经济政策的要求，让他们以跟投等等方式，去尽可能形成权责利的紧密结合，而且规避了政府直接上阵难以承受的那样一些比较高的风险。这种产业引导基金，实际上是在硅谷经验上加上了欧洲和中国特色——有赶超的意味。硅谷它自己得心应手以后，就靠风投、创投、天使投，觉得就可以了，我们除了这些以外，还可以加上孵化器，加上产业引导基金，这个事情，也是机制创新在中国我觉得应该继续总结经验做好的。

第三点，务实地讲，我觉得当下就应该考虑采取一些大手笔来做基建。比如说凝聚共识，在这么多中国中心区域的城市小区改造里加装电梯，这个事情能不能赶快做？原来说要100%的住户同意，那么住一层的不同意，你就做不了，成了难题。现在听说规则已经松动了，85%或者80%以上的住户同意，就可以做，那么这个路子就开了，对一楼的当然可以给他一点适当的安慰、补助，这些都可以总结经验，把这个事情要赶快做起来。再有刚才刘主任和前面专家说到的，分布式能源，远征也特别强调这个事情，它适应着绿色低碳发展，要匹配的实际上是智能电网。前些年我接触到这个事，当时我们已经形成的大电网出于一些既得利益，还反复说中国智能电网不行，水平达不到，等等，其实内在积极性不足，但现在已经冲过这个坎了。现在这些年的光电、风电的发展，还是有声有色，过了最开始最困难的阶段，大家已经有基本信心，要赶快把智能电网这个建设作为重点发展起来，这也是我认为要抓的大手笔之一，又是个例子。另外，我认为在中国很多的国土开发项目里，要特别看重那种综合片区开发。这种连片的PPP开发，在中国特色之下我们已经看到若干非常值得肯定的案例。虽然华夏幸福这几年资金链吃紧，但你考察一下它固安的项目，发改委和财政部都把它立为示范项目，确实非常有中国特色，也非常值得总结它的经验。这是民企干的，另外国企在中信旗下的中信地产，在汕头（这是特区中排在尾巴上的地方），它那个濠江区168平方公里连片开发，是个大手笔，非常值得总结经验。它现在已经如愿地把最关键的带头项目，那个海湾下面的海底隧道于全球招标以后，高水平地建设完成了，而且那个新的机制是什么呢？走这个海底隧道通行的时候，不收通行费，是最适应新阶段老百姓心态的。它靠什么取得投资回报呢？靠由这样一个基础性、关键性设施连通以后，整个区域激活原来所有的产业潜能和宜居城市发展潜能以后，形成滚动开发中的溢价。这个社会资本方，要通过对溢价有耐心的、半个世纪以上的收回，最后达到在商言商立场上的整个投资回报。而且它可以于国企介入以后，在后面的分包项目里带出一大堆非国企的跟进、分项目的承包等等。那个海底隧道刚刚动工不久，我听中信方面说，他们的现金流就为正了。什么道理呢？这种天文数字投资它怎么会很快现金流为正？就是大家看到了后面还有半个世纪的开发前景，各种各样的企业、市场主体都来跟着认领后面的开发项目，投入定金，投入股权资金。这些事情非常值得我们总结。我是建议应该认清大方向——当然这里面要避免种种可能出现的偏差。事情没有万全之策，但是我们有了这么多年的发展，应该总结经验以后积极避免偏差，而抓住最主要的创新潜力空间，积极地把我们这个政策取向，落在短期的扩张加码、加上贯彻于中长期的机制创新，在整个现代化推进过程中，做出中国特色之下大手笔的运作。

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